Gentile Sig. Andrea Bonessa,

La questione

La questione riguardava il certificato  di regolarità contributiva (DURC) e la sua presentazione all'amministrazione.
La normativa vigente in materia di presentazione di permesso a costruire e di denuncia di inizio attività (art. 86 comma 10 b-ter del Dlgs. 267/2003 così come modificato dall'art. 20 del Dlgs. 251/2004) prevede che unitamente al nominativo dell'impresa esecutrice dei lavori, deve essere trasmesso all'amministrazione concedente il certificato di regolarità contributiva (DURC) prima dell'inizio dei lavori.
Lo Sportello unico per l'edilizia del Comune di Milano, ha previsto, invece, come si evince dai modelli della denuncia di inizio attività pubblicati sul sito, che tale certificato debba essere allegato e presentato contestualmente alla denuncia.
Lo Sportello unico, richiesto delle motivazioni di questa diversa procedura, argomentava con ragioni di economia procedurale.
La DIA, infatti, veniva considerata costituire essenzialmente anche comunicazione di inizio lavori e non vi erano sostanzialmente momenti procedimentali successivi in cui potesse essere esercitato il controllo. La presentazione del DURC è stata istituita, infatti, quale misura di prevenzione del lavoro nero e a tutela della sicurezza dei lavoratori.
La legge regionale 4/2008 ha di recente provveduto a modificare la normativa precedente, disgiungendo il momento di presentazione della DIA dalla comunicazione di inizio lavori.
Il nuovo comma 6 dell'art. 42 della L. R. 12/2005, così come modificato dalla L.R. 4/2008, stabilisce, infatti, che i lavori oggetto della DIA devono essere iniziati entro un anno dalla data di efficacia della denuncia e che pertanto l'interessato è tenuto a comunicare immediatamente al comune la data di inizio dei lavori.
Attualmente, quindi, il DURC viene richiesto contestualmente alla presentazione della comunicazione di inizio lavori e non più alla consegna della D.I.A.

Il metodo

Riguardo alle considerazioni sull'inutilità del Difensore civico "per impotenza" è bene ricordare, ancora una volta, che il Difensore civico non ha poteri coercitivi, né si può sostituire all'amministrazione nell'emanazione degli atti, né ancora può annullare o modificare atti già adottati. Ed è così in tutto il mondo.
Ciò che la difesa civica può fare è avviare un circolo virtuoso tra tutti i soggetti che incontra nel compiere la sua azione: l'ingiustizia, piccola o grande, vera o presunta, segnalata da uno, può diventare una risorsa di miglioramento per tutti, ossia per la città di Milano, per il Comune, per il singolo, per coloro che si trovano nella stessa situazione, ed infine per tutti gli altri cittadini.
I poteri del Difensore civico sono  rivolti alla messa in moto di questo meccanismo: così l'ascolto degli scontenti, così il richiamo delle norme e dei principi di legge, così l'accesso ai documenti e le ispezioni agli uffici, così il confronto con le altre realtà istituzionali e la convocazione dei funzionari. E ancora la presentazione delle relazioni speciali e, in genere, dei suggerimenti di modifica normativa o organizzativa.
Un meccanismo di questo genere non si avvale di poteri forti (autoritativi). Si sostanzia in un'attività multiforme di ascolto, di critica, di proposta, di studio, di ricerca, e di stimolo con l'obbiettivo di catalizzare un'azione amministrativa di qualità.

Il circolo virtuoso può innescarsi sempre, non solo quando la pubblica amministrazione ha effettivamente compiuto un'illegittimità. Un'amministrazione moderna, attenta ai bisogni dei cittadini deve saper andare oltre la legittimità formale del proprio operato, perché la vita reale dei cittadini non è solo quella riconducibile entro i percorsi tracciati dalle norme. La difesa civica spinge verso questa direzione: non solo stretta legalità ma aderenza ai principi sostanziali della buona amministrazione.

Una spiegazione in più, il riesame attento di una situazione di fatto complicata, l'ascolto costruttivo dei suggerimenti e delle nuove esigenze espresse dagli utenti può ricostruire il senso di fiducia nei confronti dell'Amministrazione.

L'esercizio di ciascuno di questi poteri istruttori, di segnalazione e di proposta, ha in sè l'idoneità a produrre degli effetti sui soggetti coinvolti che mutano direttamente le loro modalità di relazione reciproca, migliorando, quando l'azione di difesa civica va a buon fine, le capacità di risposta dell'ente alle richieste e ai bisogni della città.

Questi ultimi effetti, quelli di impatto sulla città, successivi a quelli mediati della difesa civica, ossia anzitutto la garanzia della trasparenza e della partecipazione, sono più o meno immediati, più o meno ampi e più o meno duraturi ed importanti. La loro qualità  dipende dalla qualità della sinergia che viene a crearsi tra i soggetti protagonisti. Deve essere buona la qualità delle regole che governano la relazione; deve essere buona la qualità dei soggetti stessi, e in particolare la capacità di confrontarsi e di cambiare, cominciando da se stessi,  dei dirigenti e dei funzionari pubblici, da un lato, e dei cittadini e della città tutta, dall'altro.

A seconda delle situazioni e dei soggetti, il contributo della difesa civica deve essere più o meno intenso: in alcuni casi, basta evocare il Difensore civico e il circolo virtuoso si mette in moto; in altri, il suo intervento deve essere attivo e ripetuto; in altri ancora, il circolo virtuoso fatica ad iniziare. Comunque, minore è la qualità di uno dei fattori in gioco, minore sarà anche l'efficacia della difesa civica.

 
I risultati

E tuttavia vanno considerati i risultati dell'azione di difesa civica. Si ricordano qui di seguito i risultati sui casi conclusi nel 2007:
63% esito positivo
17% il cittadino ha deciso di interrompere o la questione è risultata fuori competenza
13% istanze infondate
7% esito negativo